Depremler ve Dirençli Şehirleri Doğru Planlamak

Bu makalede, dirençli şehirler temasını deprem ile ilgili sorunlarımız bağlamında ele aldım.

Her ülkenin bulunduğu coğrafyanın özelliklerine bağlı olarak kendine özgü doğa ve insan kaynaklı tehlikelerin önem derecesi farklı olabilir. Sel, taşkın, deprem, tayfun, kuraklık vb. Türkiye’nin üzerinde bulunduğu deprem kuşağı ve sıkça yaşadığı deprem kaynaklı afetler göz önüne alındığında, dirençli şehirler planlamada deprem tehlikesine daha fazla önem verilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Ülkemiz ve çevresinin en az 2.000 yıllık deprem tarihi kayıtları var. Çok eski yıllara gitmeyeceğim. 1999 ile 2023 yılları arasındaki son 24 yılda ülkemizde can kayıplarına neden olan ve çeşitli derecelerde hasar yapan 57 adet deprem sayıyorum. Bu depremlerden 39 tanesinin büyüklüğü 5.0 – 5.9 arasında, 12 tanesinin büyüklüğü 6.0 – 6.9 arasında ve 6 tanesinin büyüklüğü ise 7.0 ile 7.8 arasındadır. Bu süre içerisinde büyüklüğü 5.0 ile 7.8 arasında değişen depremlerin neden olduğu hasarlı ve yıkık bina sayısı toplamda 607.155, can kaybı sayısı ise 82.375’dir. Bu sayılar son 24 yılda deprem tehlikesinin ve onun yarattığı kayıp risklerinin ülkemizde ne kadar büyük olduğunu gösteriyor.

Cevaplanması Gereken Soru: Neden Yıkılıyoruz?

Faylar bize yakın mı, uzak mı ya da deprem olacak mı, olmayacak mı gibi haberlerle oyalanırken komşu ülkelerdeki kuvvetli depremlerde bile önemli kayıplarımız oluyor. Örneğin, 30 Ekim 2020 yılında Ege Denizi’nde 7.0 büyüklüğünde deprem, haberlere ve söylemlere “İzmir Depremi” olarak geçti. Hâlbuki, deprem İzmir merkezli değildi. Deprem İzmir şehir merkezine 75 km uzaktaki Sisam Adası’nda oldu. Deprem nedeniyle İzmir şehir merkezinde 115 yurttaşımız hayatını kaybetti ve 1.365 hane ağır hasar aldı ve yıkıldı. Büyük depremler, bölge depremleridir ve uzak olsa da sorunlu zeminler üzerinde inşa edilmiş hatalı binaları bulup yıkar.

Deprem gündeme geldiğinde; fayları, depremin başka yerlerde başka depremleri tetikleyeceği vb konuları tartışmak yerine yanıt aramamız gereken soru şu: “Neden yıkılıyoruz?”

6 Şubat 2023 Pazarcık (büyüklük 7.8) ve Elbistan (büyüklük 7.5) (Kahramanmaraş) depremlerinde Türkiye ve Suriye’de toplam 62.013 kişi hayatını kaybetti. Türkiye topraklarında 311.000 bina kullanılmaz derece hasar aldı ve yıkıldı. 2023 TC SBB Raporu’na göre toplamda 104 milyar dolar ekonomik kayba uğradık. Bu makale yazıldığı tarihte depremden sonraki 23. ayın içerisindeyiz ve kalıcı barınma sorunları sürüyor.

1940’larda başladığımız depreme dayanıklı yapılar üretme amaçlı yönetmelikleri yayınlanmakla birlikte, her kuvvetli depremden sonra can ve mal kayıplarını beklenen düzeyde azaltamadığımızı herkes görmektedir. Kent merkezlerine ve çevrelerine gelen göçün yarattığı barınma gereksinimi yoğun ve çok katlı betonarme yapılaşma sürecini hızlandırmıştır. Bu hızlı yapılaşma sürecinde;

• Merkezi ve yerel ölçekte riskleri azaltan bir afet yönetim ve yönetişim düzeni kurulamaması, imar planlarının afet risklerini azaltma amaçlı planlama olarak (sakınım planı) yapılamaması,
• Deprem yönetmeliklerinin ve yapı denetiminin gerektiği gibi uygulanmaması,
• İmalat hataları ve zemin sorunları gibi etkenler kuvvetli ve büyük depremlerin, yoğun bina stokunun olduğu ilçe ve şehirlerde can ve mal kaybı oranını önemli ölçüde artırmıştır.

Deprem Riskine Karşı Hangi Adımlar Atıldı, Sonuçları Ne Oldu?

• TBMM tarihinde 1962’den bugüne kadar 11 kez “Deprem Araştırma Komisyonu” kurularak depremle ilgili sorunları ve çözüm önerilerini içeren kapsamlı raporlar yazıldı.
• 2 kez deprem şurası yapıldı. Şehircilik şuralarında afet risklerinin kentsel alanlarda nasıl azaltılacağı belirlendi.
• Her yıkıcı depremden sonra çok sayıda üniversite tespitleri ve çözüm önerileri raporlarla ülke yöneticilerine sunuldu.
• Ulusal Deprem Konseyi kuruldu, 6 yıl sonra işlevi kalmadı gerekçesiyle kapatıldı.
• Yapı Denetim Yasası ve DASK Yasası çıkarıldı.
• 2007 yılında Türkiye Deprem Yönetmeliği revize edildi. 2009 yılında Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) İlgili yasada AFAD’ın görevi şu şekilde tanımlandı: “Afet ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin hizmetlerin ülke düzeyinde etkin bir şekilde gerçekleştirilmesi için gerekli önlemlerin alınması ve olayların meydana gelmesinden önce hazırlık ve zarar azaltma, olay sırasında yapılacak müdahale ve olay sonrasında gerçekleştirilecek iyileştirme çalışmalarını yürüten kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonun sağlanması ve bu konularda politikaların üretilmesi ve uygulanması hususlarını kapsar.”
• 2012 yılında Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun çıkarıldı. Yasanın uygulamaları incelendiğinde yeniden planlanmış alanlar bazında dönüşüm uygulamaları yerine yoğunluğu daha da arttıran parsel bazında gayrimenkul geliştirme işine döndüğü gözleniyor. Yasanın büyükşehirlerde uygulamalarına baktığımızda, bunun parsel bazında ve üst gelir grubuna arz edilen konut sürecine girdiğini gösteren binlerce örnek uygulama var.
• 2019 yılında yeni Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği ve yeni Türkiye Deprem Tehlike Haritası yayınlandı. 2019 Yönetmeliği’nde ilk kez yüksek yapı (60 metre ve daha yüksek) deprem yönetmeliği kuralları uygulamaya konuldu.
• Bütün illerimizde AFAD tarafından İl Risk Azaltma Planı (İRAP) yapıldı ve raporlar yayınlandı. Her ilimizin maruz kalabileceği doğa ve insan kaynaklı tehlikeler, olası kayıp riskleri belirlendi ve bu riskleri azaltmak için öneriler rapor hâlinde yerel yönetimlere sunuldu. İlk İRAP çalışmasının Kahramanmaraş için yapılması ve 2020’de yerel yönetime sunulması, 6 Şubat 2023 Kahramanmaraş depremleri düşünüldüğünde çok dikkat çeken bir durum oldu.

Önlem Alınmayan Tehlikeler Afete Dönüşür

1999‘daki İzmit büyük depremi için “milat oldu” denilmiştir. 24 yıl sonra olan 2023 Kahramanmaraş ve Elbistan depremleri ise “asrın felaketi” olarak adlandırılmıştır. Gelecekteki bir büyük depreme acaba ne sıfat bulacağız?

Olsun istemeyiz ancak yüzyıllardır yaşadığımız bu coğrafyada depremler, seller ve heyelanlar bitmedi, bitmeyecek. Doğa kaynaklı bu tehlikeler hep vardı ve hep olacak. Kaynağı ne olursa olsun tehlikelerin afete dönüşmesinin sorumlusu insanlar. Tehlike neden, afet sonuçtur.

Tehlikelerin farkında değilseniz, hazırlık, önlem alma ve olası kayıpları azaltacak çalışmaları yapmamışsanız tehlike afete dönüşür. Tehlikenin afete dönüşmesinin önlenmesi bizim elimizdedir. Bunu başaramazsak “asrın felaketleri” bitmez.

6 Şubat 2023 depremlerinden sonra, “yerleşim alanlarını nasıl afetlere dirençli duruma getirebiliriz?” söylem ve tartışmalarını daha sık duyar olduk. Umarım örnek olacak birkaç dirençli şehir oluşturabiliriz.

Birleşmiş Milletler’in Afet Risklerine Karşı Çalışmaları

Birleşmiş Milletler (BM), kentsel dirençliliğin artırılması ve afet risklerinin azaltılması programlarını 1970’li yıllarda başlatmıştı. BM, doğal olayların insanlar üzerindeki olumsuz etkilerinin en aza indirilmesi için 1970’li yıllardan bu yana çok sayıda ülke ile uluslararası kuruluşu bir araya getirmiş, afet politikalarını geliştirme amaçlı toplantılar yapılmasına, kararlar alınmasına ve belgeler yayınlanmasına öncülük etmiştir.

BM’in bu girişimlerinin amacı; insanların, işletmelerin, halkların ve ülkelerin yaşamlarında, geçim kaynaklarında, sağlıklarında, ekonomik, fiziksel, sosyal, kültürel ve çevresel varlıklarında afet riskinin ve kayıplarının önemli ölçüde azaltılmasıdır. Bu hedeflere ulaşma eylemleri, devletlerinin afet riskini azaltmada birincil sorumluluğunda olmakla birlikte, bu sorumluluk katılımcılık anlayışıyla; yerel yönetim, özel sektör ve sivil toplum kuruluşları da dahil olmak üzere tüm paydaşlarla yürütülmelidir.

BM tarafından 2015 yılında düzenlenen Afet Risklerini Azaltma Dünya Konferansı‘nda afet risklerinin azaltılması için Sendai Çerçeve Programı oluşturuldu. Ulusların ve toplumların afetlere karşı direncinin artırılmasına yönelik yapılan Sendai Çerçeve Programı, Hyogo Eylem Çerçevesi (HFA) 2005 – 2015’in devamı niteliğindedir. Yani bugünlerde yaygın bir şekilde işittiğimiz “Dirençlilik (Resilience)” kavramı 2005’ten itibaren gündemdedir.

Dayanıklılık ya da Dirençlilik Gerçekte Ne Demek?

6 Şubat 2023 depremleri felaketinden sonra çok sayıda bina ve can kayıplarının yanı sıra, ağır ekonomik kaybın yarattığı travma ile “afetlere dirençlilik” ve “şehirlerin dirençliliği” konusunu kapsayan söylemler, haberler ve toplantılar son yıllarda artmaya başlamıştır.

İngilizce yayınlarda “resilience” olarak adlandırılan, Türkiye’de ise “dayanıklılık” ya da “dirençlilik” olarak açıklanan bu sözcüğe, kullanıldığı yere göre farklı anlamlar yüklenebiliyor. WEBSTER – II sözlüğüne göre “resile” Latince kökten geliyor ve “gerilmiş veya bastırılmış bir şeyin eski hâline veya şekline dönmesi” olarak açıklanıyor. Yani bu sözcük genel anlamda bir cismin ya da ortamın, etkisinde kaldığı bir kuvvet ya da yük kalktığında eski durumuna dönmesi sonrası özelliklerinden ve yapısından bir şey kaybetmemiş olması durumu olarak düşünülüyor. Resilience sözcüğü Google ve DeepL’e sorulduğunda “dayanıklılık, dirençlilik, direnç” anlamında kullanılan bir sözcük olarak açıklanıyor.

Bir şehri oluşturan sosyal yapıyı, alt ve üst yapıyı, ekonomiyi, çevreyi vb. tüm unsurların bir arada olduğu bir sistem gibi düşündüğümüzü varsayalım. Bu bağlamda kentsel dirençlilik; doğa ve insan kaynaklı tehlikelere maruz kalındığında kentin tüm işlevlerini sürdürme, değişime uyum sağlama ve mevcut ya da gelecekteki adapte olma kapasitesini sınırlayan sistemleri hızla dönüştürme yeteneği olarak açıklanmaktadır (Meerow vd, 2016; Gerçek, 2022). Bu yetenek aynı zamanda ağırlıklı olarak “sürdürülebilirlik” olgusunun da sağlanmasını gerektirmektedir.

Konu, doğa ile insan kaynaklı tehlikelere karşı dirençli olmak ve tehlikelerin afete dönüşmesinin engellenmesi olunca, bu yolda geliştirilecek strateji ve eylem planlarında, uygulanacak projelerde, ilgili tüm kurumlar / kişiler arasında kullanılacak terimlerle kavramların herkesin birbirini kolaylıkla anlayabileceği içerikte olmasında çok yarar vardır. Bu bağlamda, Prof. Dr. Murat Balamir’e ait ve TMMOB Şehir Plancıları Odası tarafından 2021 yılında 2. baskısı yayınlanan “Afetler, Risk Yönetimi ve Sakınım Planlaması; Kavramlar ve Terimler” başlıklı kitabını (Balamir, 2021) çok önemsiyorum. Bu kitap hep elimin altındadır.

Prof. Dr. Murat Balamir’in kitabında, afet riski bağlamında dirençlilik (resilience) ve ilgili olarak türetilmiş sözcükler şöyle tanımlanmıştır:

Direnç (Resilience): Dış etkiler (doğa ya da insan kaynaklı tehlikeler) karşısında bireyin, kurumun, toplumun ya da sistemin kendi işlevsel bütünlüğünü ve dengesini koruyabilmesi ya da kısa sürede yeni bir dengeye kolaylıkla geçebilme yetisidir. Afetler bağlamında; toplumsal, örgütsel, teknik, ekonomik olmak üzere 4 farklı direnç türü konu edilmektedir. Başka bir açıklama, bu kavramın dış etkene direnme, bu etkenin özümsenmesi ya da birlikte yeni bir uyum sağlanması gibi 3 ayrı özelliği kapsadığını ileri sürer. Uluslararası İklim Değişikliği Paneli (2014) ise, “sosyal, ekonomik ve çevresel sistemlerin tehlikeler karşısında temel yapı, işlev ve kimliğini koruyarak uyum, öğrenme ve dönüşüm yapabilmesidir” tanımını yapmaktadır.

Dirençli altyapı (Resilient infrastructure): Olası tehlikelere karşı güçlendirilmiş, esnek birimlerle oluşturulmuş, ya da yedekli olarak düzenlenmiş, özellikle acil durum ortamında işlevini sürdürülebilecek nitelikte tasarlanmış bir ağ yapısına sahip altyapı sistemidir.

Dirençli sistem (Resilient system): Dış etkilerden dolayı işlerliğini kaybetmeyen, bu etkileri daha kolay sindirebilen ve güçlü bir sürdürülebilirlik gösteren sistemdir. Dirençli bir sistemin özelliklerini Tierney (2001) ‘sağlamlık’ (robustness), ‘eski durumuna dönebilme süresi’ (rapidity), ‘gerekli fazlalık sahipliği” (edundancy) ve ihtiyaçları karşılamada kaynak zenginliği (resourcefulness) ile tanımlar (bkz. gerekli fazlalık).

Dirençli toplum / kent (resilient community / city): Afetler ve krizler karşısında etkinlik ve üretkenliğini kaybetmeksizin, uğranabilecek kayıpları en alt düzeye çekebilen, olağan yaşamı sürdürülebilen kent ya da toplumdur.

Dirençlilik planı (plan for resilience): Afetler alanında uygulanan dört farklı planlama konusu ve biçiminden biridir. Afetlere karşı toplumu uzun dönemde daha dirençli kılmak üzere kurumsal ve yasal yapıların geliştirilmesi ya da yeniden tasarlanmasını öngören plan türüdür (bkz. acil durum planı, iyileştirme planı, sakınım planı).

BM Dirençli Şehirler Kampanyası

Yerel risk yönetişimi ile kentsel risk ve dirençlilik konularını gündemine alan BM Afet Riski Azaltma Ofisi, afet riskini azaltacak ve toplumun refahını ve güvenliğini artıracak sürdürülebilir kalkınma uygulamalarına yönelik farkındalığı ve bağlılığı artırmak için çalışmaktadır.

UNDRR ve ortakları bu kapsamda, 2010 yılında Şehirleri Dirençli Hale Getirme (MCR) kampanyasını başlatmıştır. Kampanya, ulusal yetkililer, yerel temsilciler ve STK’ların katılımı ile yerel yönetimlerin kentsel risk azaltma konusunda farkındalık yaratmasını amaçlıyordu. Hyogo Eylem Çerçevesi programı esas alınarak, yerel düzeyde afetlere karşı direnç sağlayacak yapı taşlarını oluşturma amacına yönelik “Şehirleri Dirençli Hale Getirmek için 10 Temel İlke” geliştirilmiştir. Bu ilkeler 2015 Sendai Çerçeve Programı’nın yerelde uygulanmasının güçlendirilmesi için 2016’da İtalya, Floransa’da yapılan toplantıda yeniden ele alınmıştır. Yenilenen ilkelerin test edilmesi için 20 şehirde pilot testler yapılmış ve ilkeler geri bildirimlere göre düzenlenmiştir. Türkiye’de Ankara Büyükşehir Belediyesi Nisan 2022 tarihinde BM’in Dirençli Şehirler Kampanyası’na (MCR) katılım belgesini almıştır. Bu sevindirici girişimin diğer illere örnek olmasını dileriz.

MCR’nin 10 ilkesini esas olarak üç ana başlıkta tanımlayabiliriz. Birincisi yönetişim ve finansal kapasite, ikincisi planlama ve afet hazırlığının çeşitli boyutları, üçüncüsü ise afete müdahale ve afet sonrası toparlanma kapasitesi.

Afetlere dirençli şehirler oluşturmayı başarmak için 10 temel ilkenin her biri birbiriyle bağlantılıdır ve ilkeleri şöyle özetleyebiliriz:

1. Vatandaş grupları ve sivil toplumun katılımına dayalı olarak afet riskini anlamak ve azaltmak için örgütlenmeyi ve iletişim ağlarını hayata geçirin. Yerel ittifaklar kurun. Katılan tüm birimlerin afet riskinin azaltılması ve hazırlıklı olma konusundaki rollerinin önemini anlamalarını sağlayın.
2. Afet riskinin azaltılması için bir bütçe tahsis edin ve ev sahiplerinin, düşük gelirli ailelerin, toplulukların, işletmelerin ve kamu sektörünün karşı karşıya oldukları riskleri azaltmaya yatırım yapmaları için teşvikler sağlayın.
3. Tehlikeler ve duyarlılıklar hakkında güncel verileri koruyun. Risk değerlendirmeleri hazırlayın ve bunları kentsel gelişim planları ve kararları için temel olarak kullanın, bu bilgilerin ve kentinizin dirençliliğine yönelik planların halka kolayca ulaşmasını ve onlarla tam olarak tartışılmasını sağlayın.
4. Sel drenajı gibi riski azaltan kritik altyapılara yatırım yapın ve bakımını sağlayın, gerektiğinde iklim değişikliğiyle başa çıkacak şekilde düzenleme yapın.
5. Tüm okulların ve sağlık birimlerinin güvenliğini değerlendirin ve gerektiğinde bunları iyileştirin.
6. Gerçekçi, risklere uygun bina yönetmeliklerini ve arazi kullanım planlama ilkelerini uygulayın ve yürürlüğe koyun. Düşük gelirli vatandaşlar için güvenli araziler belirleyin ve mümkün olan her yerde gayri resmi yerleşim yerlerini iyileştirin.
7. Okullarda ve yerel topluluklarda afet riskinin azaltılmasına ilişkin eğitim programlarının ve eğitimlerin uygulanmasını sağlayın.
8. Selleri, fırtına dalgalarını ve şehrinizin duyarlı olabileceği diğer tehlikeleri azaltmak için ekosistemleri ve doğal eşikleri koruyun. Yeni ve uygun risk azaltma uygulamaları geliştirerek iklim değişikliğine uyum sağlayın.
9. Şehrinizde erken uyarı sistemleri ve acil durum yönetimi kapasiteleri oluşturun ve düzenli olarak halka açık hazırlık tatbikatları düzenleyin.
10. Herhangi bir afetten sonra, evlerin ve geçim kaynaklarının yeniden inşası da dahil olmak üzere müdahalelerin tasarlanması ve uygulanmasına yardımcı olmak için sivil toplum kuruluşlarına destek vererek, etkilenen nüfusun ihtiyaçlarının yeniden yapılanmasının en önemli öğesi olmasını sağlayın.

Dünyada çeşitli türde doğa ve insan kaynaklı tehlikelerin doğuracağı riskleri azaltmak ve şehirleri “afetlere dirençli kılmak” için yukarıdaki 10 maddelik öneriler dizisinin belirlenmesi süreci 20 yıla yakın sürede yapılan toplantılar ve uygulamalar sonucunda belirlendi.

10 ilkenin ilk ikisi ile ilgili olarak yerelde halkın görüşünü temsil edecek ve iletişimi sağlayacak STK, platform, mahalle meclisleri, kent konseyleri, meslek gruplarının katılımını özendirecek ve ayrıca geliştirilecek projelerde dar gelirlileri önceleyen bir katılımcılık ve finans modeli var mı? Yok.

Afete Dirençli Şehirlerin İnşasında Kritik Sorular

Afetlere dirençli şehir toplantıları ne sonuç verir bilmiyorum ama bugüne kadar her yıl genel bütçeden ayrılacak, adı konulmuş ve yüksek faiz ortamında risk altındaki alt – orta gelir grubuna öncelikli iyileştirme, güçlendirme ve yenileme projelerine bir fon desteği modeli yok.

• Yerel yönetimlerin olası afet risk azaltma ve dirençli kentlerin inşası amaçlı her ölçekte yeniden planlama, altyapı ve üstyapı iyileştirme, dönüştürme ve geliştirme projelerini onaylama, projelerine bütçe desteği sağlama, iş birliği yapma, hukuki sorunları çözme yönündeki taleplerinin merkezi yönetim tarafından değerlendirilmesi ve destek verilmesi yolları açık mı?
• Afetlere dirençli yerleşimlerin inşasında yer alan müteahhitlik kurumunu belli eğitimleri tamamlamış ve diplomalara sahip kişiler tarafından yürütülen bir meslek kimliğine kavuşturacak ve sorumlulukları belirlenmiş Yapı Müteahhitliği Yasası çıktı mı?
• İnşaat sürecinde iş yapan her mühendislik erbabı için 1996’dan bu yana gündeme gelen Yetkin (Profesyonel) Mühendislik Yasası çıkarıldı mı?
• Bina onarımları ve inşaatında görev alan usta ve işçileri eğitecek ve sertifikalandıracak bir düzen kuruldu mu?
• Binalarda yapılan tüm onarımları ve değişiklikleri kayıt altına alacak ve bina yönetimine sorumluluk yükleyecek yapı kimliği uygulaması var mı?
• Yapı üretim ve denetim ile ilgili mevzuatın sıkıntıları gerçekçi denetimin yapılmasını sağladı mı?
• Yapı denetim ile ilgili sorunlar çözüldü mü ve yapı denetim kurumsallaştı mı?
• Yapı üretim sürecine katılan tüm meslek erbabının mesleki sorumluluk sigorta düzeni var mı?
• DASK afet sonrası yara sarma yapısını düzeltecek mi?
• Çok önemli bir soru daha soracağım: Konutunuzun / binanızın depreme dirençlilik garanti belgesi var mı?

Çok gerilere gitmeyelim. 17 Ağustos 1999 depreminden sonra geçen 24 yılda birçok deprem yaşadık, yine yıkıldık ve canları kaybettik. Her depremden sonra yazılan raporları incelediğimizde “kopyala – yapıştır” izlenimini veren ağır hasar ve yıkılma nedenlerini görüyoruz.

Yukarıda sıraladığım yerel yönetim yetkileri, yerel-merkezi yönetim iş birliği, topluluk katılımı, risk azaltma amaçlı yer seçimi ve planlama yetkileri, finansal destek düzeni, denetim mekanizması, yetkin mühendislik, müteahhitlik düzeni, mesleki sorumluluk sigortası, işçilik, malzeme, proje denetimi vb. ilgili sorunları çözmek zorundayız. Bu sorunları çözmeden dirençli şehirler oluşturmak için bir 24 yıl daha yazarız ve konuşuruz.