Kentsel Dönüşüm Kanunu Değişirken: Eksikler ve Öneriler

Kentsel dönüşüm yasası olarak bilinen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un değişiklik ihtiyacı, uzun zamandır gündemde olan bir konudur. Aslında bu Kanun, genç bir yasa olmasına rağmen 10 yılda defalarca değişmiştir. Yasanın uygulama yönetmeliği ise dokuz kez değişmiş durumdadır.

Birçok eleştiriye maruz kalan bu Yasanın anlaşılma ve uygulanmasında ciddi problemlerin bulunduğunu öncelikle belirtmek gerekmektedir. Bu eleştirilerden en önemlileri şöyle sıralanabilir:

• Yasanın adı ile içeriğinin uyumsuzluğu,
• Anayasa’ya aykırılığı ve mülkiyet hakkını yok etmesi,
• Diğer yasalarla ilişki kuramaması,
• Sit alanlarına zarar vermesi,
• Sosyal niteliği göz ardı etmesi,
• Komşuluk kavramına zarar vermesi,
• Rant amaçlı olması.

Yasanın eksik ya da yetersizliklerinin düzeltilmesi bağlamında uzmanlarca getirilen bu eleştiri ve çözüm önerileri, bir şans olarak görülmektedir. Kanun yenilenirken düzeltilmesi gerekli noktaları belirtmek, yasa yapıcılar yönünden yarar getirebilecektir. Bu nedenle T.C. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının Erzurum Büyükşehir Belediye Başkanlığı ev sahipliğinde düzenlediği, Kentsel Dönüşüm ve Şehircilik Vakfının (KENTSEV) içeriğini doldurduğu 7 Eylül 2023 tarihli çalıştayda da öneri olarak ileri sürdüğümüz noktalara değinmek faydalı olacaktır.

6306 Sayılı Yasanın Önemli Eksikleri ve Öneriler

6306 sayılı Kanun’un önemli eksiklerini ve bunlara yönelik önerileri sıralamak gerekirse şu başlıklar öne çıkmaktadır:

Kanunun Adı ve İçeriğindeki Uyumsuzluk

İlgili Yasa, “6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun” adını taşırken, içeriğinde hangi afetleri kapsadığı belirtilmemiştir. Yasada veya ilgili yönetmelikte “afet” kavramı tanımlanmamıştır. Buna karşılık 1959 tarihli, 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısiyle Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’da da afet kavramı tanımlanmamış, sadece afet türleri sayılmıştır.¹  6306 sayılı Yasanın metni incelendiğinde ise deprem, yangın, su baskını, yer kayması, kaya düşmesi, çığ, tasman (çöküntü, göçük) olarak 7269 sayılı Yasada sayılan afet türlerinin hiçbirine özel olarak yer verilmediği görülmektedir. Ancak Yasanın temel taşları olan “riskli yapı”, “riskli alan” ve “rezerv alanı” kavramlarının “deprem” dışındaki afetlerle eşleştirilmesi zor görünmektedir.

6306 sayılı Kanunun yönetmeliğinde riskli alan, “Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Cumhurbaşkanınca kararlaştırılan alan” olarak tanımlanmaktadır. Buradaki tanımdan da anlaşıldığı gibi Yasa, zeminde ya da üstündeki yapılaşma sorunlarını ele almaktadır. Yapı malikine ait düzenlemelerde, yapının riskini ele alan teknik incelemelerin deprem odaklı olduğu göze çarpmaktadır.

Yasa yeniden ele alınırken adının içerikle uyumlu hâle getirilmesi elzemdir. Özetle Kanunda ya sadece “deprem” tehdidindeki yapı ve zeminin düzenlendiğinin belirtilmesi, ya da deprem, yangın, su baskını, yer kayması, kaya düşmesi, çığ, tasman gibi afet tehditlerinin ayrı ayrı düzenlenmesi gerekmektedir.

Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

Yasanın birçok açıdan Anayasa’ya aykırılık teşkil ettiği, doktrinde ileri sürülmüştür.^{2, 3, 4} Anayasa Mahkemesi, Yasanın diğer bazı temel yasalardan daha öncelikli olmasına dair maddesini geniş bir gerekçe ile iptal etmiştir.⁵ Yasaya eklenen 6 / A maddesinin riskli yapı veya alana ilişkin mülkiyet hakkına idari olarak el koymayı ve tapusunu doğrudan Hazineye geçirmeyi öngören hükmünün, Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerinde mutlak hak olarak düzenlenmesine aykırı olduğu görülmektedir. Bu madde Yasaya, 2019 yılında eklenmiştir. Maddede, malikler için mülkiyet hakkının tamamen kaybedilmesine yol açan şu hüküm konulmuştur:

Uygulama yapılacak alanda bulunan kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmazlardan dönüşüm uygulamasına dâhil edilecek olanlar ile özel mülkiyete tabi diğer bütün taşınmazlar, Bakanlığın talebine istinaden Hazine adına tescil olunur. Yapılacak yeni yapılar için inşaat ruhsatı Hazine adına düzenlenir ve hak sahiplerine haklarına karşılık gelecek bağımsız bölümlerin devri yapılıncaya kadar kat irtifakı ile kat mülkiyeti Hazine adına kurulur.

Burada mülkiyet hakkına karşılık, maliklere ne zaman ve ne kadar bir karşılık verileceği ise belirsizdir.⁶ Söz konusu madde yeniden düzenlenerek tapuya el koymanın şartları, ne zaman ve ne şekilde mülkiyetin iade edileceği veya bedelinin verileceği açıkça belirtilmelidir.

6306 Sayılı Yasanın Diğer Yasalarla İlişkisi

Ülkemizde kentsel dönüşümü ilgilendiren yasalar başlıca aşağıdaki gibidir:

• 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun
• 3194 sayılı İmar Kanunu
• 1959 tarihli 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayisiyle Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun
• 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu
• 775 sayılı Gecekondu Kanunu
• 1164 sayılı Arsa Üretimi ve Değerlendirilmesi Hakkında Kanun
• 4123 sayılı Tabii Afet Nedeniyle Meydana Gelen Hasar ve Tahribata İlişkin Hizmetlerin Yürütülmesine Dair Kanun
• 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun
• 2872 sayılı Çevre Kanunu
• 6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun
• 5819 sayılı İskân Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun
• 5104 sayılı Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunu
• 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu

Bu yasalardan en önde geleninin, 3194 sayılı İmar Kanunu olduğu açıktır. Ancak Kanunda, bu Yasaya yönelik bir işaret veya atıf bulunmamaktadır. Yasanın, 7269 sayılı Kanunun uygulandığı alanlarda da uygulanabileceği, dokuzuncu maddede belirtilmiştir. Buna karşılık 2863 sayılı Kanun kapsamında olan sit alanlarında söz konusu Yasanın uygulanmayacağının özel olarak belirtilmesi gerekmektedir.⁷ Çevre, orman ve kıyı değerleri de bu anlamda kentsel dönüşüm kavramının genişletilmesinde korunacak sınırlara sahip olmalıdır.

Yasanın Sosyal Yönü

6306 sayılı Yasada ana aktörler; devlet (Bakanlık, İdare ve TOKİ), malik, müteahhit ile diğer ilgililer olarak sayılan kiracılar ve ayni veya şahsi hak sahipleri sayılmıştır. Malik veya diğer ilgililer Yasadan kaynaklanan haklarını kullanırken veya bu hakları kullanan diğer malik / ayni hak sahipleri ile devlet organlarının uygulamalarında “ergin, fiil ehliyetini kullanabilen” bir muhatap profili var kabul edilmiştir. Ancak burada da yasal yükümlülüklerle muhatap olan; ekonomik anlamda zayıf, okuma yazma bilmeyen, yaşlı, engelli kesim görmezden gelinmiştir. Gerçekten de yasa, “sosyal” tarafı olmayan bir niteliğe sahiptir.

Yasa uygulamasında riskli rapor üzerine haklarını kullanamayacak, bu hak veya yükümlüklerin idrakinde olamayacak kadar zayıf kesimler düşünülmemiştir. Maliklerin ya da İdarenin isteği ile evinden çıkmak zorunda bırakılan dezavantajlı sosyal kesimin; barınma, taşınma, başka yere yerleşme için ihtiyaç duyacağı mali kaynaklar ile hak ve borçlarının nasıl savunulabileceği öngörülmemiştir. Yasa değişikliği ele alınırken bu konuların, mağduriyeti giderecek şekilde Anayasal sosyal devlet ilkesi çerçevesinde çözülmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Mülkiyet ve Komşuluk Kavramına Verilen Zarar: Komşuluk Kooperatifi Önerisi

Anayasal mülkiyet hakkı karşısında Yasanın zayıf yönlerinin bulunduğu, yukarıda belirtilmiştir. Yasada yer alan üçte iki çoğunluğun aldığı kararlara katılmamanın yaptırımının ağır olduğu tartışılmalıdır.^{8, 9}

Bir binada komşu olan maliklerin aldığı karara katılmayan diğer azınlık kısmın mülkiyet hakkından mahrum edilmesi, ağır bir sonuçtur. Can emniyeti için riskli yapı veya alanda, sağlıklı yapının sağlanması önemlidir. Ancak belki de haklı gerekçelerle çoğunluğun kararına katılmayan malikin sistem dışına atılması ve mülkiyetine sadece arsa değerine yakın bir bedelle el konulması adil değildir. Diğer yandan üçte iki çoğunluğun aldığı karar tamamen haksız veya kötü niyetli ise mağduriyet daha da fazla olabilmektedir. Böyle bir senaryoda mağdur duruma düşmemek için istemeyerek de olsa sözleşmeyi imzalamaya mecbur kalan malikin zararının giderilmesi, Yasada düzenlenmemiştir. Ancak başka çözümlerle maliklerin sistem dışına atılmadan yapının yeniden yapılmasının mümkün olduğunu ifade etmek gerekmektedir.

10/05/1969 tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu’nda yer alan ve hukukumuzda eskiden beri uygulanan “kooperatif sistemi”, burada çözüm olabilecek bir araç olarak durmaktadır. Bilinen bu ortaklık yapısı yasaya eklenmeli, sadece komşuların yapılarının yenilenerek yeniden iskân edilmesi aşamalarını içerecek bir düzenlemeyle uyarlanmalıdır. Riskli bina veya ada bazında uygulanacak olan bu modelde parsel / ada malikleri, resen yasal bir kooperatifin ortağı durumuna gelmekte ve paylarının değeri kadar oy hakkı elde etmektedirler.

Kentsel dönüşüm hedefli komşuluk kooperatifi olarak nitelenecek bu yapıda, kararlara katılsın veya muhalefet etsin hiçbir pay sahibi sistem dışına atılmayacaktır. Tüm işlemler bittikten sonra bağımsız bölümler maliklerine intikal ettiğinde, model kooperatif sona erecektir. Bu modele ilişkin ana işleyiş, yukarıda belirtilen Bakanlık çalıştayında ve yine Esenler Belediyesi – Yıldız Teknik Üniversitesi Kentsel Dönüşüm Sempozyumu’nda tebliğ olarak sunulmuştur.

Detaylandırdığım modelde maliklerin her hâlükârda sistem içinde kalarak komşu olmaya devam etmeleri ve kavgacı değil uzlaşmacı bir sonuca varmaları, 6306 sayılı Kanun’un daha olumlu algılanmasına yol açacak, yenileme ile oluşan rant ise maliklerin kendisinde kalacaktır.

Kaynakça

1. Deprem (yer sarsıntısı), yangın, su baskını, yer kayması, kaya düşmesi, çığ, tasman ve benzeri afetlerde; yapıları ve kamu tesisleri genel hayata etkili olacak derecede zarar gören veya görmesi muhtemel olan yerlerde alınacak tedbirlerle yapılacak yardımlar hakkında bu kanun hükümleri uygulanır.
2. Duymaz, E. “Anayasa Mahkemesinin Bireysel Başvuru Kararlarında Kentsel Dönüşüm Uygulamalarından Kaynaklanan Mülkiyet Hakkı Sorunları”. Ankara Barosu Dergisi 81 (2023): 229-262.
3. Avcı, Adem. “6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Açısından Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılması.” İçinde Kentsel Dönüşüm Hukuku, 2015.
4. Demirkol, Selami ve Bereket Baş, Zuhal. “Kentsel Dönüşümün, 6306 Sayılı Yasa Kapsamında Hak ve Özgürlükler Açısından Ele Alınması.” Türkiye Barolar Birliği Dergisi 108. 2013.
5. Anayasa Mahkemesi E. 2012/87, K.2014/41, 27.2.2014 tarihli kararı.
6. Gayrimenkul Hukuku Enstitüsü – 6306 Sayılı Kanun 6/A Maddesi ile Getirilen Tapuların Hazineye Devri ve Getirdiği Problemler ve Fikirtepe Örneği.
7. Yüksel, A., İstanbul Tarihi Yarımada Ve Beyoğlu Kentsel Sit Alanları Örneğinde; Koruma Amaçlı İmar Planlarının Yargısal İnceleme Süreçlerinin Etkinliğinin Artırılmasına İlişkin Bir Sistem Önerisi, Doktora Tezi, 2022.
8. Çakır, H. M., Ülker, B. MÜHF-HAD ,C. 27, Sayı 2, Aralık 2021, 1066-1106.
9. Erdidal, D. A., 6306 Sayılı Kanuna Dayalı Riskli Alan ve Riskli Yapı Tespiti ve Hukuki Sonuçları, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Yüksek Lisans Tezi, 2019.